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上海農業為什么能成功?
2019-07-05
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    上海市政府針對農民不愿種地的實際,通過政府推動村社集體將農民承包的土地反租,同時給農民提供相對健全且較高水平的社會保障,到現在,上海絕大部分農地的經營權都已通過反租集中到了村社集體的手上,村社集體再依據農業經營的要求進行連片的適度規模劃分,并在此基礎上修建農業設施如灌溉設施、機耕道,這樣就解決了當前農村承包者與經營者分離以及農業機械化快速發展對農地產權整合的需要。

    當前農村和農業中出現的問題是,農地承包者與經營者發生了分離,且隨著越來越多的農民離鄉離土,農業經營者在擴大經營規模時卻發現耕地不連片問題越來越成為農業生產中難以克服的障礙,并導致農業機械化難以推進,農業基礎設施建設難以進行。

    解決問題的辦法當然不是否定家庭承包責任制,而是應當進一步完善它。完善的最重要辦法是確權確利不確地,一方面要保證所有村社成員具有農地承包經營權,包括從其中獲得利益(地租)的權力,一方面要適應生產力變化的要求,從適度規模、土地連片、便于建設農業基礎設施的角度,對土地產權進行整合,為真正經營農地的農戶提供耕作生產上的便利,克服“反公地悲劇”。

    上海是中國最大的都市,農業比重很小,整個上海耕地面積只有200多萬畝,僅相當于一個產糧大縣的耕地面積。不過,上海農業卻應算是成功的,其中原因是上海的耕地都被精心耕種、沒有土地拋荒。而且無論是種蔬菜還是種糧食,都比較高產也高效。不僅如此,上海松江區主推的家庭農場對國家三農政策產生了重要影響,中央政策推動土地向新型農業經營主體集中,新型農業經營主體中的“家庭農場”就出自上海經驗。中央培養職業農民的政策也與上海有關。

    那么,上海農業為什么能成功?

    按理來說,上海是中國最大的都市,城市具有眾多務工經商的就業機會,上海市郊農民進城務工經商可以獲得遠高于農業的收入,農民進城,農民承包經營的土地就沒有人種,就會出現棄田拋荒,怎么上海的幾乎所有耕地都被精心耕種著呢?尤其是,分田到戶以后,中國農地的雙層產權設計——所有權歸村社集體、承包經營權歸農戶,隨著中央越來越強調賦予農民長期而穩定的土地使用權,以及隨著國家推進的農地確權和承包經營權的物權化,“人均一畝三分、戶均不過十畝,且分散為七八上十處”的農戶分散細碎的土地產權,使得全國農地經營中普遍出現了“反公地悲劇”,分散細碎的土地產權嚴重影響了農村生產力的釋放。

    越來越多年輕人進城務工經商,農業變成“老人農業”;全家進城農戶越來越普遍,農業經營者與土地承包者發生分離;再加上農業機械化的快速推進,要求對當前分散細碎的農地產權進行整合,但因農地涉及農民的基本保障和根本利益,動地難度很大,上海是如何解決全國都存在的農地上的“反公地悲劇”,從而使農地都被精心耕種著的呢?

    上海農業成功的最重要最基本的一條,正是有效整合了分散細碎的農地產權,從而使農地可以適合進行適度規模經營。

    上海農村人均耕地不到一畝,一戶最多只有三四畝地,靠種地收入甚至難以解決溫飽,因此,早在上世紀上海農村就已普遍出現棄田不種的情況。上海市政府針對農民不愿種地的實際,通過政府推動村社集體將農民承包的土地反租,同時給農民提供相對健全且較高水平的社會保障,到現在,上海絕大部分農地的經營權都已通過反租集中到了村社集體的手上,村社集體再依據農業經營的要求進行連片的適度規模劃分,并在此基礎上修建農業設施如灌溉設施、機耕道,這樣就解決了當前農村承包者與經營者分離以及農業機械化快速發展對農地產權整合的需要。在此基礎上,無論是安徽農民來上海農村包地耕種,還是上海培養當地職業農民搞家庭農場,都因此有了規模適度、農地連片、基礎設施優良的條件。

    總結下來,上海農業可以成功的經驗是極為簡單的,就是利用上海強大的財力為農民建立了相對健全和相對高水平的社會保障,從而將農民分散的土地承包經營權反租到村社集體,村社集體再依據生產力發展的需要將反租過來的土地進行生產關系的建構,以使經營者可以最有效最便利地耕種經營土地。

    上海土地反租的前提是,上海農民已經不需依托土地來生存和保障了。僅從這一點來講,上海是特殊的,因為全國其他地區不可能有上海一般強大的財力為農民建立起相對健全且高水平的社會保障體系,絕大多數農戶家庭還要依據種自家承包地來獲得收入。從這個意義上講,全國農村無法學習上海反租的經驗。不過,從中國農地制度本身來看,中國農地是經過社會主義改造后形成的集體所有的土地制度,集體所有的農地之所以會承包給農戶經營,是為了調動從事農業生產的農民的生產積極性。

    當前農村和農業中出現的問題是,農地承包者與經營者發生了分離,且隨著越來越多的農民離鄉離土,農業經營者在擴大經營規模時卻發現耕地不連片問題越來越成為農業生產中難以克服的障礙,并導致農業機械化難以推進,農業基礎設施建設難以進行?;蛘哒f,之前調動農民農業生產積極性的家庭承包責任制,現在正在變成制約農業生產力釋放出來的首要因素。

    解決問題的辦法當然不是否定家庭承包責任制,而是應當進一步完善它。完善的最重要辦法是確權確利不確地,一方面要保證所有村社成員具有農地承包經營權,包括從其中獲得利益(地租)的權力,一方面要適應生產力變化的要求,從適度規模、土地連片、便于建設農業基礎設施的角度,對土地產權進行整合,為真正經營農地的農戶提供耕作生產上的便利,克服“反公地悲劇”。

    因為中國農地是集體所有制,進行農地制度的調整應當十分容易。相對來講,東亞其他地區的日、韓和中國臺灣等,因為農地是私有制的,要進行農地制度調整就顯得十分困難。所以,日韓及中國臺灣地區雖然早已實現了工業化,城市化率也很高,其農地經營中的土地細碎化問題至今無解。臺灣地區推進“小地主、大佃農”多年,也無效果。

    遺憾的是,當前中國農地制度改革似乎完全沒有考慮當前農業生產力發展的要求和當前農業經營中的困境,而正通過土地確權將當前農村細碎分散的土地產權固定下來,所謂“確權確地確四至”,農民說,這樣一來,就將農村“確死了”。

    有一些“黑板經濟學家”以為,只要將土地確了權,再通過市場流轉農民的土地產權,就可以形成土地的適度規模經營。確權+市場=現代農業。但我認為在農地收益有限且農地不可移動的背景下,指望通過確權+市場流轉來發展現代農業,這完全是不可能的事。

    一方面,已經確權到戶的土地承包經營者即使進城去了,他們也不會隨便將土地流轉出來,即使流轉出去了,也絕不會允許經營者為了生產方便而進行農業基礎設施建設。

    另一方面,不可移動的農地“插花”在經營者流轉過來的土地中間,形成了“斷頭路”和“斷頭渠”,這一塊或幾塊或幾十塊不可移動的農地正被耕種著,他們也可以將土地流轉出去,但所要租金會很高,高到希望流入土地的經營者不可承受的地步。他們還可以當釘子戶。一塊農地的高租金就必然帶來所有農地的高租金,結果很可能是地無法種也種不起,農地因此拋荒。

    上海市借助其強大財力和上海農民所具有的在城市便利的務工經商機會,通過反租農民承包地,使上海農地通過整合各農地細碎產權來適應生產力發展的需求,從而克服了“反公地悲劇”,發展了農業生產力,是一個很好的經驗。而實際上,中國農地制度本身就有這樣一個制度優勢。只不過我們出發太久,都忘記出發的目的了。

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湖北荊門人,1968年生,現為華中科技大學中國鄉村治理研究中心教授。 主要從事鄉村治理和鄉村建設研究。
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